Chroniques
Lundi 3 juillet 2006
LA RECHERCHE D’UNE POLITIQUE CULTURELLE DU CINEMA
EN FRANCE
L’idée d’une « politique culturelle
» du cinéma ne s’est pas toujours imposée
d’elle-même, pour l’Etat ou pour les professionnels
du secteur. A certaines périodes de son histoire, les
moments de son histoire, cette « politique culturelle
» s’est perdue dans les méandres des mécanismes
politiques : enjeux, absence de volonté politique pour
la défendre, etc. Pendant ces périodes «
creuses », les tentatives positives se sont pourtant
multipliées : défendre les acquis, mise en place
efficace des mécanismes d’aide, assurer le bon
fonctionnement du système mais sans véritable
finalité culturelle. En réalité, la politique
du cinéma était autonome dans son fonctionnement
et ses mécanismes mais dépendante des orientations
du Ministère de la Culture, par exemple, sous Lang,
la « politique culturelle globale » s’est
désintégrée au profit d’une stratégie
communicationnelle et diverses politiques sectorielles.
S’intéresser à l’histoire de la
mise en place d’une politique plus « culturelle
» du cinéma à travers le déploiement
de l’intervention de l’Etat, dans le secteur,
est l’ambition de cette chronique.
Aujourd’hui, l’idée que le cinéma
représente bien une « industrie culturelle »
dépendante d’une intervention nécessaire
et permanente de l’Etat est unanimement acceptée,
mais il n’en a pas toujours été ainsi.
Actuellement, les principales étapes de l’intervention
étatique pour soutenir l’industrie cinématographique
française sont les suivantes :
• Un système de soutien à l’industrie
cinématographique basé sur les mécanismes
financiers autonomes de transfert et de redistribution regroupant
les différentes professions du cinéma.
• Un instrument d’intervention : le CNC.
• Une volonté politique d’intervention
répondant à des objectifs industriels et culturels.
• Un combat permanent contre les ennemis du cinéma
français : le cinéma américain et la
télévision.
La mise en place de ce système n’a jamais été
un long fleuve tranquille. Joëlle Farchy, dans son ouvrage
La fin de l’exception culturelle ? (éditions
CNRS, Paris) démontre les trois grands objectifs d’une
politique culturelle contemporaine du Ministère de
la Vième République : l’indépendance
et le prestige de la culture nationale par rapport à
l’étranger, le soutien à la diversité
de la création et la démocratisation de la culture.
Cette chronique retrace les moments les plus intenses de la
relation entre Etat et industrie cinématographique
en s’intéressant à la question de la place
de la culture dans la politique des pouvoirs publics.CHAPITRE
I : La recherche d’une politique du cinéma :
1895-1939
Le cinéma est né en tant que divertissement
mais a rapidement grandi en s’affirmant de plus e plus
au fil des années comme une véritable activité
commerciale. Au début du XXième siècle,
les entreprises françaises : Pathé et Gaumont,
dominent le marché du cinéma mondial et le cinéma
français est le premier du monde en terme de diversité,
de qualité et en quantité. Mais la Première
Guerre Mondiale a éclipsé ce rayonnement culturel
au profit du cinéma américain. La mise en place
d’une politique cinématographique n’est
pas aisée, d’une part, l’Etat s’attache
à un plan d’intervention et prend diverses décisions
pour l’appliquer, d’autre part, il organise la
profession.
Section 1 : Les premières interventions de l’Etat
à la recherche d’une structure spécifique
pour le cinéma
§ 1 : Les premières tentatives de l’Etat
Les premières interventions étatiques sont timides
: définition du statut de la projection cinématographique
à laquelle s’appliquent certaines taxes, délimitation
du droit d’auteur, établissement des règles
de sécurité, etc. L’Etat fixe des règles
destinées à mettre en œuvre la censure.
Au départ, soumis à des autorisations municipales,
ces « spectacles de curiosité » font l’objet
d’un décret du Ministère de l’Intérieur
du 18 février 1928 créant une commission de
contrôle paritaire, composée de représentants
de la profession et de fonctionnaires, et un avis de celle-ci
permettant la délivrance du visa d’exploitation
qui vaut autorisation de représentation sur tout le
territoire français.
§ 2 : La nécessité d’organiser
la profession
Alors que l’Etat commence à règlementer,
la profession s’organise. Dès 1908, les producteurs
se rassemblent pendant le Congrès International de
Paris afin de se mettre d’accord sur les conditions
de vente et de location de films. En 1912, est créée
la Chambre Syndicale française représentant
l’industrie du cinéma auprès des pouvoirs
publics. En septembre 1936, la profession se rassemble dans
la Confédération générale du cinéma
qui fédère quatre chambres syndicales : industrie
technique, production, exploitation, distribution. Sur fond
de difficultés économiques, le cinéma
français ne peut plus se passer d’une politique
plus affirmée des pouvoirs publics.
§ 3 : La recherche d’une structure spécifique
pour le cinéma
Plusieurs Ministères interviennent dans le secteur
du cinéma : en 1912, le Ministère de l’Agriculture
utilise le cinéma à des fins de formation professionnelle,
en 1921, le Ministère de l’Instruction publique
crée la Cinémathèque scolaire au Musée
pédagogique. Une coordination entre les Ministères
s’impose pour contrer ces actions dispersées.
Le cinéma parlant apparaît en 1929 en pleine
crise économique mondiale. En 1931, est crée
le Conseil Supérieur du Cinématographe, organe
de liaison entre l’industrie cinématographique
et l’Etat et entre les administrations elles-mêmes,
mais ne pourra mener une véritable politique globale
en faveur du cinéma.
Entre 1935 et 1939, les professionnels s’opposent aux
interventions étatiques et aucune action n’est
menée. Toutefois, deux rapports importants vont préparer
les mesures à venir.
En juin 1935, le rapport du député Petsche (commandé
par la Commission des finances suite au dépôt
de bilan de Gaumont-Franco-Film-Aubert) propose la création
d’un organisme de financement et de crédit destiné
à procurer du crédit à un taux normal
aux producteurs et aux exploitants de salles mais le projet
de décrêt-loi est abandonné sous la pression
(une fois de plus) des syndicats patronaux.
Le rapport de l’inspecteur des finances Guy de Carmoy,
en juillet 1936, pour le Conseil National Economique, propose
une organisation corporative unique, dotée de pouvoirs
régaliens, rapport qui servira de base à de
nombreuses mesures sous le régime de Vichy.
Jean Zay, Ministre de l’Education nationale, propose
un projet de statut du cinéma dont les principaux points
portent sur l’assainissement de la profession et l’organisation
du crédit par des mesures portant sur le nantissement
des créances, à cet effet, un Registre Central
de la Cinématographie est proposé dans lequel
seront déposées toutes les aides concernant
la propriété ou l’exploitation des films.
La partie sur le contrôle des recettes est annexée
au projet et adoptée par un décret du 29 juillet
1939. Jean Zay est également à l’origine
de la création du Festival de Cannes, ajourné
suite au déclenchement de la Seconde Guerre Mondiale.
Section 2 : L’organisation « corporatiste
» du régime de Vichy
Le régime de Vichy (1940-1944), a radicalement modifié
l’organisation de l’industrie cinématographique
et a crée en décembre 1940 : le Comité
d’Organisation de l’Industrie Cinématographique
(COIC). C’est une organisation qui organise l’industrie
française à partir de comités d’organisation
professionnels par la loi du 10 août 1940.
L’exercice de la profession est règlementé
et les cartes d’identités professionnelles sont
instaurées. Un contrôle des recettes est mis
en place. En 1941, plusieurs lois sont adoptées : un
impôt unique sur les spectacles est adopté alors
que les anciennes taxes disparaissent, la loi du 22 février
1944, crée le Registre public de la Cinématographie
répondant ainsi à la demande de la profession.
Début 1944, l’IDHEC (Institut des hautes études
cinématographiques) est crée, réclamé
depuis les années 20 par le metteur en scène
Marcel l’Herbier.
Le paradoxe de la politique vichyssoise est la mise en place
d’une organisation corporatiste mais aussi la mise en
œuvre de réformes modernes qui apparaissent nécessaires
aux gouvernements précédents mais qu’ils
n’ont pu mettre en œuvre.
La politique vichyssoise est la première initiative
d’une politique globale du cinéma.
Section 3 : La création du CNC
Le COIC laisse d’abord la place à l’Office
Professionnel du Cinéma. Puis la loi du 25 août
1946 crée le CNC qui préside encore aujourd’hui
aux destinées du cinéma. Etablissement public
à caractère administratif doté de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière,
son directeur général est nommé par décret
en Conseil des Ministres. Il a un pouvoir règlementaire
et peut prononcer des sanctions en cas d’infraction.
Le CNC est placé sous la tutelle du Ministère
de l’Information, puis rapidement en 1947, sous celle
du Ministère de l’Industrie. Sa position est
délicate : il est à la fois un outil administratif
au service de l’Etat et en partie autonome remplissant
les fonctions d’un office professionnel (les différentes
professions sont très présentes dans les différentes
instances du CNC).
Dès 1947, le CNC prend le contrôle des recettes
de l’exploitation cinématographique afin de les
répartir auprès des ayant droits. Au début
de l’année 1948, les autorisations d’exercice
sont délivrées.
C’est la loi « d’aide temporaire à
l’industrie cinématographique » du 23 septembre
1948 qui va asseoir la légitimité du CNC et
lui permettre de développer ses aides. Cette loi est
à la base du financement du système d’aide
au cinéma jusqu’à aujourd’hui :
la taxe sur les billets approvisionne un compte d’aide
spécial temporaire qui permet l’attribution d’un
soutien automatique à la production et à l’exploitation.
Durant les débats parlementaires, le Parti Communiste
dépose un amendement au projet du gouvernement qui
propose de taxer de 25% les recettes des films étrangers
en France : sont visés les films américains.
Cette proposition est rejetée parce que la France discute
à ce moment-là du réaménagement
des accords Blum-Byrnes, mais, en réalité, officieusement,
les taxes sur les recettes des films américains au
profit du cinéma français ont commencé.
Le prélèvement sur les tickets de salles entraîne
la régulation du circuit de l’argent par le CNC
: l’argent est « épargné »
puis redistribué automatiquement. Plus tard, l’avance
sur recettes sera mise en place. On retrouvera le même
principe de taxation des ressources de ma télévision
et de la vidéo. Le but était de faire payer
ceux qui nuisent à la bonne santé du cinéma
français. Au même moment, apparaît la polémique
sur les accords « Blum-Byrnes ».
Section 4 : Les accords Blum-Byrnes et les premiers pas vers
la construction identitaire de la politique culturelle française
Ces accords sont conclus entre la France et les Etats-Unis
le 28 mai 1946, à Washington par Léon Blum et
James Byrnes et ont pour but d’imposer un contingentement
aux films américains impartis en France. Ils ouvrent
l’accès aux salles de cinéma françaises
en échange d’une remise de dette et de l’ouverture
d’un nouveau crédit pour la France. La contestation
violente de la profession qui craint un envahissement des
écrans français par des productions américaines
conduit à une révision de ces accords, le quota
d’exploitation des films français est porté
de 4 à 5 semaines par trimestre.
L’ennemi du cinéma français est dénoncé
c’est la puissance hégémonique du cinéma
américain.
CHAPITRE II : MALRAUX ET SA DEFENSE
POUR UNE DIMENSION CULTURELLE DE LA POLITIQUE DU CINEMA
Sa première action de recomposition des différentes
actions culturelles menées jusqu’alors consiste
dans le rattachement du CNC au Ministère de la Culture
en 1959, auparavant sous la tutelle du Ministère de
l’Industrie. La seconde action est le renforcement des
mécanismes d’aides antérieurs par l’instauration
de deux grandes mesures qui démontrent que désormais
l’Etat français considère le cinéma
comme un art et non plus seulement comme une industrie du
divertissement : l’Avance sur recettes et le soutien
financier aux salles d’Art et d’Essai.
Le décret du 16 juin 1959 remplace le Fonds de développement
à l’industrie cinématographique par le
Compte de soutien financier de l’Etat à l’industrie
cinématographique, alimenté essentiellement
par les recettes issues de la Taxe Spéciale Additionnelle
(TSA). Parallèlement à ces soutiens strictement
économiques, l’orientation culturelle de la politique
en faveur du cinéma met en place des aides sélectives
pour les courts métrages et, la plus connue aujourd’hui,
l’Avance sur recettes pour les longs métrages
: elle permet d’obtenir une aide au vu de la qualité
du projet et elle doit être remboursée sur les
recettes ultérieures du film. Cette aide a été
contestée par les professionnels du cinéma,
au début, car ils n’ont pas été
consultés lors de son élaboration, quant aux
producteurs, ils étaient hostiles à la diminution
de l’aide automatique.
Ces actions peuvent être comprises étant donné
le long débat au cours des années 50 qui dénonce
systématiquement l’insuffisante « qualité
» de la production cinématographique française
de cette époque, marquée par le rôle très
actif des revues de cinéma comme « Positif »
ou « les Cahiers du Cinéma » et de ses
« jeunes turcs » dont François Truffaut
qui, dans un célèbre texte de 1954, dénonce
une « certaine tendance du cinéma français
».
Les aides automatiques crées après la Guerre
ont permis à la production cinématographique
française de retrouver une activité satisfaisante
et de nombreuses voix se sont élevées pour dénoncer
et critiquer sévèrement la « qualité
» de cette production. Le directeur du CNC, Jacques
Flaud, de 1052 à 1959, a contribué à
faire émerger la question de la promotion de la qualité
des productions qui devient alors un axe essentiel de la politique
des pouvoirs publics. En 1953, la « loi d’aide
temporaire » de 1948 est abrogée au profit du
Fonds de développement à l’Industrie cinématographique
qui introduit des critères qualitatifs.
Le cinéma ne bénéficie pas d’emblée
d’une dimension artistique, elle est à conquérir
en permanence. Cette légitimation artistique s’imposera
au cours des années 50 par le travail patient et passionné
des cinés clubs et le développement de la cinéphilie.
L’activité des ciné clubs est officialisée
par l’Etat en 1949 : chaque ciné club doit être
affilié à « l’une des associations
ou fédérations nationales ou régions
habilitées à diffuser la culture par le film
» selon le décret publié au Journal Officiel
de la République Française du 23 septembre 1949.
Cette affiliation permet de bénéficier des subventions
mais d’un montant relativement modique.
La cinéphilie passe aussi par certaines salles commerciales
qui vont tenter de proposer une programmation de films de
« qualité ». Ces quelques salles avant
gardistes existaient avant la Seconde Guerre Mondiale, ensuite
des salles peu nombreuses se sont spécialisées
dans l’action culturelle et la diffusion des films d’Art,
de Répertoire et d’Essai dont la première
à être patronnée par l’Association
Française de la Critique Cinématographique est
le cinéma Les Reflets à Paris. L’AFCAE,
l’Association Française des Cinémas d’Art
et d’Essai, est créée par cinq salles
en 1995. Après un long processus de négociation
et de concertation entre l’AFCAE, le CNC et différents
Ministères, le décret du 17 novembre 1961 adopte
une définition et un classement des salles d’art
et d’essai, ce classement permet de bénéficier
d’avance en matière de prix et de fiscalité.
CHAPITRE III : JACK LANG ET LA VOLONTE D’UNE
POLITIQUE CULTURELLE DU CINEMA
C’est en 1981 que Jack Lang est nommé au Ministère
de la Culture, il va insuffler à nouveau une dimension
culturelle à la politique menée en faveur du
cinéma. Alors que les « affaires culturelles
» des précédents gouvernements de droite
n’étaient pas mises en avant, le volontarisme
de Lang va mettre en œuvre la culture au premier plan
et en faire un véritable enjeu politique.
Au même moment, l’origine du système de
soutien au cinéma va être réaménagé
en raison de la crise vécue par le cinéma. Au
cours des années 80, la fréquentation des salles
de cinéma diminue d’un tiers et les principaux
changements porteront sur l’élargissement du
champ d’intervention du CNC au soutien à la production
audiovisuelle et l’instauration d’une taxe sur
le chiffre d’affaires des chaînes de télévision
selon un modèle comparable à celui de la TSA
créée en septembre 1948. A cela s’ajoute
un système d’incitation fiscale, en 1986, pour
favoriser l’investissement de l’épargne
dans la production à travers les Sociétés
de Financement de l’Industrie Cinématographique
et Audiovisuelle (SOFICA). D’un point de vue culturel,
nous nous attacherons aux éléments marquants
de cette période.
Section 1 : L’identité
« nationale » du cinéma proposée
dans le débat européen
Quelques temps après son arrivée au Ministère,
Jack Lang refuse de se rendre au festival de Deauville qui
se déroule en septembre et qui est consacré
au cinéma américain, ce festival représente
l’occasion de faire la promotion des blockbusters hollywoodiens
qui sortiront en salles les mois suivants. Cette décision
symbolique du Ministre est entendue comme une affirmation
de la défense du cinéma français et marque
la volonté de renforcer les mécanismes de soutien,
ce refus n’est pas seulement une manifestation politique
de gauche mais c’est un axe fort de la politique culturelle
qui s’affirme en faveur de la création «
nationale » et la défense d’une identité
culturelle.
Dans cette lutte contre l’hégémonie américaine,
la France va s’efforcer de rallier l’Europe à
sa cause, puisqu’au cours des années 80, l’Etat
français ont mis en place des quotas à la télévision
en faveur de la diffusion d’œuvres audiovisuelles
et cinématographiques, mécanisme qui sera repris
dans le cadre de la Directive « Télévision
sans Frontières » adoptée par la CEE en
1959.
A l’approche des négociations du GATT (traité
qui règlement les échanges mondiaux et qui est
aujourd’hui l’OMC) l’audiovisuel risque
de devoir se soumettre aux règles du libre échange
ce qui aurait pour conséquence de démanteler
les mécanismes de soutien aux industries cinématographiques
et audiovisuelles nationales. En 1992, la résistance
française met en place la thèse de « l’exception
culturelle » et permet d’obtenir le non traitement
des questions audiovisuelles dans le cadre des négociations
internationales du GATT ce qui permet à chaque pays
de continuer à organiser ses aides.
Section 2 : La télévision, meilleure
ennemie du cinéma français
Une lutte interne est menée, au cours des années
80, face à un ennemi redoutable la télévision
et la multiplication de ses chaînes. Les lobbies du
cinéma et le Ministère de la Culture vont obliger
les chaînes de télévision à payer
leur dû en raison de l’accroissement des films
diffusés qui a pour conséquence de faire perdre
un tiers de leurs entrées aux salles de cinéma.
Sans détailler toutes les mesures, on peut indiquer
que les télévisions ont été contraintes
de payer une taxe annuelle sous la forme d’un pourcentage
sur leur chiffre d’affaires pour alimenté le
compte de soutien géré par le CNC, et à
investir dans la production cinématographique 3% de
leur chiffre d’affaires chaque année et à
subir un encadrement très précis de la diffusion
des films (jours interdits, nombre maximum limité,
quotas,…).
Cette ligne politique menée sur les télévisions
a sauvé le cinéma français alors que
les autres cinématographies européennes, confrontées
au même problème, n’ont pas su maintenir
en vie leur cinémas nationaux, l’exemple le plus
regrettable étant celui de l’Italie, haut lieu
du cinéma européen.
La politique culturelle du cinéma au tournant du siècle,
fait apparaître la poursuite d’intérêts
essentiellement économiques ou gestionnaires. Aujourd’hui
il s’agit plutôt de défendre les acquis
et non plus de grands enjeux culturels, le discours sur la
culture devient moins volontariste, tout simplement moins
politique. Par exemple, la question du patrimoine n’est
plus envisagée du point de vue d’un projet de
politique culturel mais uniquement comme la résolution
d’un conflit avec la Cinémathèque et l’adoption
d’un compromis devient la règle. D’ailleurs
l’abandon du terme « exception culturelle »
qui sous entend un régime dérogatoire, une position
tranchée, un symbole très fort, au profit de
celui de « diversité culturelle » est significatif
de la volonté de ne pas froisser les voisins européens
et l’UNESCO, expression qui place le Ministère
des Affaires Etrangères au premier plan du règlement
de ces questions culturelles plutôt que le Ministère
de la Culture. De même que le terme « diversité
» peut être entendu comme « diversité
des marchandises ». On passe d’un enjeu culturel
(derrière « exception culturelle » on comprend
l’irréductibilité de la création
artistique) à une priorité économique
(libre circulation des marchandises), ce qui démontre
que Jean Marie Messier n’avait pas tort lorsqu’il
déclarait en 2001 dans un discours à New York
que « l’exception culturelle est morte ».
D’autant plus qu’aujourd’hui, les dossiers
économiques sont devenus les priorités du Ministère
de la Culture.
Sources
: Revue Quaderni n°54 « Cinéma français
et Etat : un modèle en question ».
Joëlle Farchy, La fin de l’exception culturelle
?, CNRS Editions, Paris,
CinémAction, Atouts et faiblesses du cinéma
français, éditions Corlet, 2002
Myriam BENZAHRA
Retour haut de page 
|
